TÜRKİYE’DE SEÇİMLERİN BÜTÇELER ÜZERİNDEKİ ETKİSİ (1984-2007)

Abdüllatif Şener (*)
Kenan Işık (**)

I-GİRİŞ

İktisadi faaliyetlerin özünde, kıt kaynaklarla insan ihtiyaçlarını karşılama çabası vardır. Kaynakların bir kısmı özel kesim tarafından kullanılmakta ve “piyasa”, hangi mal ve hizmetin ne kadar üretileceğini belirleyen temel mekanizma olarak rol almaktadır. Ancak tüm dünyada kamunun kullandığı kaynaklar da önemli boyutlara ulaşmıştır. Kamu kesiminde hangi mal ve hizmetlerin ne kadar üretileceğine, para ve maliye politikası araçlarını kullanarak nasıl bir iktisadi politika izleneceğine dair süreçler piyasada şekillenmemektedir. Para politikası araçlarının nasıl kullanılacağına pek çok ülkede ve Türkiye’de bağımsız Merkez Bankaları karar vermektedir. Makro politikaların oluşturulmasında ve maliye politikası araçlarının kullanılmasında ise siyasi süreç belirleyici olmaktadır.

Kamu gider ve gelirlerinin tutar ve bileşimi, ekonominin geneli üzerinde önemli etkiler oluşturmaktadır. Bütçe büyüklüğünün Gayri Safi Milli Hasıla içindeki payının, genel olarak %30’u¹ aştığı düşünülecek olursa, siyasal iktidarların uyguladığı politikaların önemi daha iyi anlaşılır. Bütçe esnekliğinin azalmakta oluşu, konunun önemini ortadan kaldırmaya yetmemektedir.

Demokratik ülkelerde siyasi iktidarlar seçimle işbaşına gelirler. Siyasi iktidarları belirleyen seçimlerse belli aralıklarla yenilenir. Özellikle genel seçimlerin yapıldığı yıllarda, siyasal iktidarların seçmen taleplerine duyarlılığı artar, daha fazla oy alma eğilimleri öne geçer. Seçmen taleplerinin ekonominin gelişmesini ve genel dengelerini gözeten rasyonel bir tercihi yansıtabileceği düşünülse bile, bu her zaman geçerli değildir. Genel dengeleri gözetmeyen yerel talepler, sektörel beklentiler, değişik gelir gruplarının baskıları siyasal tercihler üzerinde etkili olur. Siyasal iktidarlarsa daha fazla oy alma düşüncesiyle –özellikle genel seçimlerin yapıldığı yıllarda – popülist uygulamalar yapabilirler.

Bu durum, gelişmekte olan ülkelerde çok daha belirgindir. Siyasal iktidar üzerindeki popülist beklentiler kamu giderlerinin artırılması ve kamu gelirlerinin azaltılması yönünde iki yönlü baskı oluşturur. Artan giderler ile azalan gelirlerin doğrudan etkisi ise bütçe açıklarıdır.

Uygulanmakta olan programda artan bütçe açıklarının meydana getirebileceği sapmanın ek maliyetleri, siyasal iktidarlar açısından önemli riskler oluşturabilir. Özellikle Türkiye gibi IMF ile sürdürülen bir Stand-by anlaşması veya AB sürecine bağlı gözetilmesi gereken dengeler mevcutsa ortaya çıkacak risklerin boyutları çok daha fazla olabilir. Bu durumda, artan bütçe açıkları geçici gelirler karşılık gösterilmek suretiyle azaltılabilir. Veya maliyetler gelecek yıllara kaydırılabilir. Ancak programa bağlanmış olan dengeler tamamıyla korunmuş olmaz. Çünkü gider artışı ve gelir azalışları gelecek yıllar açısından ilave yükler oluştururken, cari yılın öngörülen faiz dışı fazla rakamını da gerçekleşemez duruma sokar. Böylece IMF ile ilişkiler açısından yeni bir durum ortaya çıkar.

Daha genel bir bakış açısıyla popülist uygulamalar, kısa dönemde bazı sektörler ve gelir grupları açısından refah artışı sağlasa bile, uzun dönemde ekonomi üzerinde olumsuz etkiler yapacak, refah azaltıcı sonuçlar ortaya çıkaracaktır.

Dünyada son dönemde bilgi teknolojisi ve sermaye hareketleri başta olmak üzere yaşanan hızlı değişim ve küreselleşme sonucunda her alanda hızlı rekabet yaşanmaktadır. Ülkelerin rekabet gücünün sürdürülebilirliği, uygulanan iktisat politikalarındaki rasyonellikle doğru orantılıdır. Diğer bir ifade ile, karar vericilerin kısa vadeli çıkarları ön planda tutarak verdikleri popülist kararlar ülkelerin rekabet gücünü artırması ve bunu sürdürmesinde önemli bir engel olarak değerlendirilmektedir. Rasyonel kararların alınması ülkelerin rekabet gücünü artırırken, sapmalar maliyetler oluşturarak (borç yükünün artması, yüksek faiz maliyeti, işletmelerin üretim tercihlerine olumsuz etkiler, şirket kapanmaları, istihdam edilen personel sayılarını azaltmaları v.b.) rekabet gücünü azaltmakta ve refah düzeyinin gerilemesine yol açmaktadır.

Gelişmekte olan ülkeler, iktidarların popülist uygulamalarını azaltmak, ekonomide kaynakların amaçlara uygun bir şekilde tahsisini sağlamak için kamu yönetimi reformları yoluyla süreci kurallara bağlama çabası içindedirler. Böylece, bir yandan kaynakların amaçlara göre rasyonel şekilde tahsisi sağlanırken diğer yandan sürecin belirli kurallara göre işlemesi ve iktidarların bunları keyfi bir şekilde kendi çıkarlarına göre değiştirmeleri zorlaştırılmakta ve bunların kamuoyu tarafından izlenmesi ve denetlenmesi sağlanmaktadır.

1980 sonrasında, dünyadaki değişime paralel olarak Türkiye’de serbest piyasa ekonomisinin giderek yaygınlaştırılması, ekonominin rasyonelleştirilmesini gerekli hale getirmiştir. Bu nedenle, Hükümet programlarında genel olarak yeniden yapılanma, kamu harcamalarının disiplin altına alınması ve kamu gelirlerinin artırılması, dolayısıyla bütçe açıklarının azaltılması öngörülmüştür.

Diğer ülke uygulamalarına yer verilmeyen ve Ülkemiz 1984-2007 dönemi verilerinin ele alındığı bu çalışmada, Ülkemizde siyasal iktidarların seçim yıllarında uyguladıkları politikaların bütçe dengeleri üzerindeki etkisi ele alınmış ve bütçe açıklarının seçimlerden etkilenip etkilenmediği, etkilenmişse ne ölçüde etkilendiği ortaya konulmuştur.

Çalışmamız Konsolide/Merkezi Yönetim Bütçe² verileri esas alınmak suretiyle yapılmıştır. Gerek milletvekili genel seçimleri, gerekse mahalli idareler genel seçimleri nedeniyle siyasal iktidarların hareket alanı Merkezi Yönetim Bütçesiyle sınırlı değildir. Siyasal iktidarlar kamu iktisadi teşebbüslerine veya mahalli idarelere ait bütçeler aracılığı ile de seçim sonuçlarını etkilemeye çalışabilirler. Özellikle mahalli idare seçimlerinde, belediyelerin savurgan bir harcama eğilimine girdikleri yaygın bir kanıdır. Bu nedenle seçimlerin toplam kamu gider ve gelir dengesine etkisini araştırmak amacıyla, Merkezi Yönetim Bütçesi üzerinde oluşan etkiler dışında, kamu kesimi borçlanma gereği/GSMH oranlarında yıllar itibariyle meydana gelen sapmalar da test edilmiştir.

1984-2007 dönemi kamu gider ve gelirleri değişik açılardan incelenmiş, ayrıca bütçe verilerinin hedef ile gerçekleşme farklarının regülasyon analizi ile ortalama eğilimleri değerlendirilmiştir.

Çalışma sonucunda, Ülkemizde seçim dönemlerinde hükümetlerin kamu giderlerini artırıcı ve kamu gelirlerini azaltıcı, dolayısıyla bütçelerin açık eğilimini yükselten bir politika uygulayıp uygulamadıkları araştırılmıştır.

II-SİYASAL İKTİDAR VE BÜTÇE İLİŞKİSİ

Genel olarak bütçeler devlet ve diğer kamu kuruluşlarının gelecek bir yıllık bir dönem için giderlerini ve gelirlerini gösteren belgelerdir. Kamu ekonomisiyle ilgili büyüklüklerin belirlenmesinde, genel ekonomi içindeki yeri ve etkisinin ölçülmesinde temel verilere bütçeler vasıtasıyla ulaşılabilir. Ancak bütçeler ekonomik boyutları yanında, hukuki ve siyasi niteliklere de sahiptirler.

Bütçeler yasama organınca onaylanan³ bir kanundurlar. Bütçe kanunu kamu giderlerinin yapılmasına, gelirlerinin toplanmasına izin ve yetki verir. Bürokratik süreç içinde hazırlanır, Bakanlar Kurulunca son şekli verilerek yasama organının onayına sunulur. Türkiye’de bütçesi TBMM’nde reddedilen hükümetlerin istifası bir gelenektir. Bu bakımdan iktidar milletvekilleri hükümetçe gönderilen bütçelere Meclis’te sahip çıkarlar. Bunun da ötesinde bizde bütçeler Meclis’te önemli bir değişikliğe uğramaz, hükümetten geldiği gibi yasalaşırlar. Gerçekte bürokratik hazırlıklar ve yasama süreci hükümetin kontrolündedir. Bürokratları atayan hükümetin Başbakanı ve Meclisteki iktidar partisinin genel başkanı aynı kişidir. İnceleme dönemimizin tek istisnası çok kısa süren 58’inci hükümettir ki, o da iktidar-hükümet ilişkilerine farklı yaklaşımı gerektirmez. Ayrıca koalisyon hükümetlerinin işbaşında olduğu dönemlerde de, iktidar partilerinin genel başkanları hep kabinede yer almışlardır. Açıkçası bütçeler vasıtasıyla yapılacak harcamalara ve toplanacak gelirlere siyasal iktidar karar vermektedir. Onaylanan bütçe kadar, bütçe uygulama sonuçları da önemlidir. Bizde bütçe başlangıç ödenekleri ile gerçekleşmeleri arasında önemli farklar oluşmaktadır. Bütçeyi uygulayan idare, yani hükümettir. Her ne kadar, iktidarın bütçe üzerindeki kontrolünü sınırlayan ekonomik ve siyasi faktörler mevcut ise de, yine de seçim kaygılarıyla siyasal iktidarların kamu gider ve gelirlerinin miktar ve bileşimleri üzerinde oynamaları her zaman mümkündür.

Bütçe büyüklüklerini belirleyen siyasi süreçtir. Siyasal iktidarların ellerindeki bu güçlü aracı, seçim sonuçlarını etkilemek için kullanma imkanına sahip olduğu açıktır. Yaşanan krizler seçmen davranışlarının rasyonelleşmesi üzerinde önemli etkiler yapmış olmakla beraber, Türkiye’de halen iktidarlar bölgesel ve sektörel beklentilerin, gelir gruplarının baskıları altındadır.

III- 1984-2007 DÖNEMİ BÜTÇELERİ

A. Siyasi ve İktisadi Gelişmeler

Bu çalışmada Türkiye’de seçimlerin bütçe dengeleri üzerindeki etkisi, son 24 yıllık bir dönem incelenmek suretiyle araştırılmaktadır. 1980 sonrası bütçelerinin inceleme konusu yapılması daha anlamlı görülmüştür. Ekonominin dışa açıldığı, politikaların rasyonelleştirilmeye çalışıldığı bir dönemin başlangıç olarak kabulü ve konunun günümüze kadar getirilmesi yakın dönemin değerlendirilmesi açısından önemlidir.

1980 sonrasının ilk milletvekili genel seçimlerinin yapıldığı yıl olan 1983 yılının inceleme kapsamı dışında tutulması, incelememizin 1984’ten itibaren başlatılması, 1980-1983 döneminin özelliklerinden kaynaklanmaktadır. Bu dönemde bütçeler demokratik bir süreç içerisinde hazırlanmamıştır. Seçimle işbaşına gelmiş bir siyasal iktidar ortada yoktur. Ara dönem 6 Kasım 1983 seçimleriyle sona ermiştir. Ortada seçimle işbaşına gelmiş bir iktidar mevcut değilken, seçimlerin bütçe üzerindeki etkisinden söz edilemez.

1984 sonrası dönemde ise genel mahalli idareler seçimlerinin yapıldığı beş yıl, genel milletvekili seçimlerinin yapıldığı altı yıl mevcuttur. Araştırmamız seçimlerin söz konusu yılların bütçeleri üzerindeki etkisini çözümlemeye yöneliktir.

İnceleme dönemimizde bazı olağanüstü gelişmeler de yaşanmıştır. 1994 ve 2001 yılları yaşanan ekonomik krizler nedeniyle makroekonomik hedefler ve bütçe dengelerinde kontrol dışı bozulmalar yaşanmasına yol açmıştır. Ayrıca 1997 yılında yaşanan örtülü askeri müdahale ve yaşanan siyasi krizin etkilerinin de test edilmesi gerekli görülmüştür.

B. 1984-2006 Dönemi Seçimlerinin Bütçe Dengelerine Etkisi

TABLO 1’de incelediğimiz yıllara ait bütçelerin gider, gelir ve açıkları tutar itibariyle verilmiştir. TABLO 2’de ise bütçe dengesinin bütçe giderlerine, gelirlerine, vergi gelirlerine ve GSMH’ya oranı ile bütçe gider ve gelirlerinin GSMH’ye oranları yıllar itibariyle gösterilmiştir.

Her iki TABLO’nun incelenmesinden anlaşılacağı üzere, demokratik döneme geçişin ilk yılı olan 1984 bütçe açığı – aynı yılda yapılan genel seçimlerin de etkisiyle – yüksek gerçekleşmiştir. Ertesi yıl daha düşük gerçekleşen bütçe açığı, 1986 yılından itibaren genel olarak –bazı ara iniş ve çıkışlarla- 2001 ekonomik kriz yılı dahil olmak üzere artmıştır. Dönem boyunca en yüksek bütçe açığının gerçekleştiği 2001 yılından sonra ise uygulanan programa bağlı olarak, bütçe dengesinin sürekli bir iyileşme trendine girdiği görülmektedir. Özellikle özelleştirmelerden elde edilen gelirlerdeki artışların etkisiyle, 2005 ve 2007 yılları bütçe açığının inceleme dönemimiz boyunca en düşük düzeyi yakaladığı, ancak genel milletvekili seçimlerinin yapıldığı 2007 yılında tekrar artışa geçtiği anlaşılmaktadır.

Seçimlerin bütçe dengelerine etkisi, TABLO 1’deki verilerin değişik açılardan incelenmesiyle test edilebilir. Toplam bütçe açık tutarı gerçekleşmelerinin toplam bütçe gider tutarı gerçekleşmelerine oranı 1984-2006 yılları itibariyle %19,6’dır. Aynı oran 1994 ve 2001 ekonomik kriz yılları hariç %18,1 ekonomik ve 1997 siyasi kriz yılları hariç %18’dir. Seçim yıllarına ait ortalama gerçekleşen açık oranının daha yüksek olduğu görülmektedir. Bu oran mahalli idareler genel seçimlerinin yapıldığı 1984, 1989, 1994, 1999 ve 2004 yılları ortalaması olarak %23’dür. 1994 yılı hem ekonomik kriz, hem de mahalli idareler genel seçimlerinin yapıldığı yıl olduğundan ortalamanın dışında tutulursa bu son oran yine değişmemektedir. Rakamlar mahalli idareler genel seçimlerinin yapıldığı yıllarda bütçe dengesinde bozulma olduğunu göstermektedir. Ancak milletvekili genel seçimlerinin yapıldığı yıllara ait ortalama açık oranı daha belirgin bir farkın olduğunu ortaya koymaktadır. Bu oran ortalama olarak 1987, 1991, 1995,1999 ve 2002 yılları itibariyle %34’tür. Kriz yılları hariç %18, tüm yılar itibariyle %19,6 olan ortalama bütçe açığının, milletvekili genel seçimlerinin yapıldığı yıllarda ortalama %34’e ulaşması aradaki farkı güçlü bir şekilde yansıtmaktadır.

TABLO 1’den hareketle yapılan yukarıdaki değerlendirme genel bir kanaat oluştursa da, ihtiyatla karşılanmalıdır. Çünkü 1984-2006 yılları arasındaki toplam gerçekleşen açık tutarlarının aynı yıllardaki toplam gider tutarlarına bölünmesi yanıltıcı da olabilir. Çünkü uzun yıl farkları olan bütçe tutarları bir bütün olarak toplandığında, yüksek enflasyonun etkisiyle tutarlılık zayıflayabilir.