TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRME UYGULAMA VE SONUÇLARININ DEĞERLENDİRİLMESİ (1984-2007)

Abdüllatif Şener (*)
Kenan Işık (**)

I- GİRİŞ

Yirminci yüzyılın sonlarına doğru özelleştirme, liberalizasyon ve deregülasyon politikaları birçok ülkede uygulama zemini bulmuştur. Bu dönemde Batı dünyası içine düştüğü bunalımın sorumlusu olarak devlet müdahalesini görmeye başlamış, piyasa mekanizmasının etkinleştirilmesi öncelikli hedef haline gelmiştir. Kamu işletmelerinin yetersiz performansları nedeniyle devlet,  alt yapı hizmetleri dahil olmak üzere işletmecilik faaliyetlerinden çekilerek, bu alanlarda düzenleyici ve denetleyici bir rol üstlenmeye başlamıştır.

Dünyada son dönemde bilgi teknolojisi ve sermaye hareketleri başta olmak üzere yaşanan hızlı değişim ve küreselleşme sonucunda her alanda hızlı rekabet yaşanmaktadır.  Ülkelerin rekabet gücünün sürdürülebilirliği ise uygulanan iktisat politikalarındaki rasyonellikle doğru orantılıdır. Diğer bir ifade ile karar vericilerin kısa vadeli çıkarları ön planda tutarak verdikleri popülist kararlar ülkelerin rekabet gücünü artırması ve bunu sürdürmesinde önemli bir engel olarak değerlendirilmektedir. Rasyonel kararların alınması ülkelerin rekabet gücünü artırırken, sapmalar maliyetler oluşturarak   rekabet gücünü azaltmakta ve refah düzeyinin gerilemesine yol açmaktadır. 

1980 sonrasında hızlanan küreselleşme sürecinin etkilerinin en çok hissedildiği alan ekonomik ilişkiler olmuştur.  Bu gelişmeden,  çok uluslu şirketler karşısında yeterli teknoloji ve rekabet gücüne sahip olmayan yerli özel işletmeler ile kamu işletmeleri ağır bir biçimde etkilenmişlerdir. Bu etkilenme kamu işletmeleri üzerinde daha belirgin olmuştur. Kamu ekonomisinde karar alma sürecinin yavaş işlemesi, kamu işletmelerinde teknolojik gelişmelere uyumun zamanında sağlanamaması veya yeterli sermaye bulunamaması gecikmelere yol açmış,  bu durum kamu işletmelerinin rekabet edebilmesini ve faaliyetlerini sürdürmelerini her geçen gün zorlaştırmıştır. Bu sebeple tekel olanlar hariç, kamu işletmelerinin birçoğu her geçen gün piyasada pazar paylarını kaybetmişlerdir. Rekabetçi konumundaki birçok kamu işletmesi başlangıçta kar eder durumda iken, daha sonra küreselleşmenin ağır etkisi altında giderek zarar etmeye başlamışlardır.  Özellikle 1990 yılından sonra bu işletmelerin büyük bir kısmında piyasa fiyatının çok üzerinde üretim maliyetlerinin oluşması nedeniyle, üretim yapmak yerine üretilen ürünü piyasadan temin etmenin daha tercih edilir olması üretim yapılmamasına veya zararına üretimlerin kamu bütçesinden sübvansiyonlar ile devam ettirilmesine yol açmıştır. Bu sebeple, birçok kamu işletmesinde ya üretim durdurulmuş ya da zararına üretim sürdürülmüştür. Bu gelişme,  siyasal iktidarları kamu tarafından üretilen mal ve hizmetlerde özelleştirme yapmaya iten önemli bir unsur olmuştur.

Son yıllarda birçok hükümet çeşitli kamu hizmetleri için sorumluluğu kısmen veya tamamen özel sektöre devretmeye başladılar. 1979 yılında Thatcher Hükümeti ile İngiltere’de başlayan özelleştirme uygulamaları giderek yayılmış(1), bu tarihten sonra birçok ülkede hükümetler kamunun yükünü azaltmak, tüketici tercihini maksimize etmek ve diğer amaçları yerine getirmek için özelleştirme uygulamalarına yönelmişlerdir (Gormly, 1991: 3).

Ülkemizde de küreselleşme karşısında dünyadaki gelişmelere uyum sağlamak üzere özelleştirme uygulamalarına 1984 yılında başlanmıştır. Bu dönemden sonra, hükümet programlarında genel olarak yeniden yapılanma kapsamında yer alan özelleştirme, kamu harcamalarının disiplin altına alınması ve kamu gelirlerinin artırılması, dolayısıyla bütçe açıklarının azaltılması bağlamında kullanılacak bir argüman olarak öngörülmüştür.

II- ÖZELLEŞTİRME VE KAMUSAL FİNANSMAN

Dar anlamıyla özelleştirme, kamu işletmelerinin, varlık ve tesislerinin, kamuya ait mülkiyet, tekel, işletme hak ve imtiyazlarının kısmen veya tamamen özel sektöre devredilmesidir.  Özelleştirme düşüncesinin temelinde, kamu işletmeciliğinin mevcut kaynakları rasyonel, etkin ve verimli bir biçimde kullanmada yetersiz kalması ve alınan sonuçların ekonominin genel performansında önemli olumsuzluklara yol açarak ekonomik istikrarsızlığın başlıca nedeni olduğu görüşü yatmaktadır. Özelleştirme ile ekonomik yönden, kamu mülkiyetinin özel kişi ve kuruluşlara devredilerek mevcut kaynakların daha rasyonel, etkin ve verimli kullanılması suretiyle, işletmelerin düşük olan genel performansının yükseltilmesi hedeflenirken; sosyal yönden ise, sermayeyi tabana yaymak suretiyle daha geniş halk kitlelerinin hisse senedi sahipliği teşvik edilerek, gelir dağılımındaki dengesizliklerin düzeltilmesi amaçlanmaktadır. Daha geniş anlamda özelleştirme ile  devletin ekonomiye olan müdahalesinin sınırlandırılarak asgari düzeye indirilmesi ve serbest piyasanın işleyişine etkinlik kazandırılması hedeflenmektedir. Özelleştirmenin ana felsefesi, devletin asli görevleri olan adalet, eğitim, sağlık, iç ve dış güvenliğin sağlanması gibi harcamalar ile özel sektör tarafından yüklenilemeyecek altyapı yatırımlarına yönelmesi, ekonominin serbest piyasa tarafından yönlendirilmesidir.

Özelleştirme teriminin farklı anlamları vardır. İdeolojik bir ilke olarak özelleştirme daha küçük devlet, daha az vergiler ve kamu işlerinde daha az idari müdahale ile özdeştir. Devletin küçülmesine yönelik bir strateji olarak özelleştirme kavramı konusunda literatürde önemli tartışmalar bulunmaktadır (Bkz. Butler, 1985). Muhafazakâr teorisyenlere göre, devlet yapması gerekenden daha fazla düzenleme üretmektedir. Oysa eğer bireylerin, ailelerin ve firmaların piyasanın taleplerine göre düzenleme ve hizmet sunmaları sağlanabilirse, kamunun elindeki varlıklar en yüksek fiyatı verene satılabilirse, potansiyel olarak kar getiren teşebbüsler o zaman daha etkin bir şekilde yönetilir ve halk aldığı hizmetler için daha az ödeme yapar (Van Horn, 1991: 261-262).

Standart piyasa ekonomisi analizlerinde rekabet, sıkı bütçe politikası ve mülkiyet yapılarının işletmelerin davranışları üzerindeki disipline edici etkilerine vurgu yapılır (Bkz. Bishop et al, 1994 ve Megginson et al, 1994).  Batılı ekonomilerde özel mülkiyet hakimdir, devlet sübvansiyonlarının ve müdahalelerin düzeyleri düşüktür ve rekabetçi piyasa yapıları vardır. Öyle ki, genel ortam bunların hiçbirisi ile karakterize edilmeyen bir firma için bile disipline edici bir etki ortaya çıkarabilmektedir.

Makro istikrarsızlık, özellikle büyük bütçe açıkları, özelleştirme sürecine ivme kazandıran hususların başında gelir. Kamu sektörü finansal durumunun zayıf olması, reform çabalarını ve bu reformların politik kabul edilebilirliğini etkilerken, daha yüksek kamu açıkları ile kamu sektörünün daha hızlı yeniden yapılandırılması arasında da belirgin bir ilişki ortaya çıkmaktadır(2).

Özelleştirmelerin başarısını veya gerekliliğini değerlendirmek için, her şeyden önce kamu harcamalarının nasıl arttığını ve harcamaların azaltılmasına yönelik programların niçin bu kadar dirençle karşılaştığının anlaşılması gerekmektedir. Bu çerçevede özelleştirme ve kamu sektörünün finansal durumu arasındaki karşılıklı etkileşime bakmak yararlı olur. Diğer koşullar sabitken, özelleştirme programlarının, kısa vadede devlet hazinesine yönelik fon girişlerini artırması ve daha önce kamu girişimlerine verilen sübvansiyonların azaltılması suretiyle bütçe açıklarını düşürmesi beklenir.

Özelleştirmeden elde edilen gelirlerin kullanım biçimi, öncelikle kamu sektöründeki nakit akımlarını etkiler. Eğer satışlardan elde edilen gelirler birçok ülkede yapıldığı gibi, kamu borcunun azaltılması için kullanılırsa,  faiz ödemelerinin düşmesi ve sonuç olarak kamu sektörünün nakit akım pozisyonunun daha güçlü hale gelmesini sağlar. Bu kaynakların sürekli harcamalar için kullanılması yerine,  gelecekte negatif nakit akımları ortaya çıkarabilecek olan ödemeler için bir kerede kullanılması bazı makro ekonomik göstergeler üzerinde kamudan kaynaklanan olumsuzlukların düzelmesine yol açar.  Özelleştirmenin kamu kesimi borçlanma gereklilikleri üzerindeki etkisi çerçevesinde faiz oranlarının düşmesi ve bunun da yatırımları ve büyümeyi hızlandırması ve enflasyonu düşürmesi beklenir.

Kısaca belirtmek gerekirse, özelleştirme bir taraftan  daha düşük açıklar ve daha az borçlanma, diğer taraftan  kamu teşebbüslerine yönelik net transferlerde azalma ile kamu sektörünün mali durumunu iyileştirir.  Ayrıca özelleştirme sonrasında, sözkonusu firmaların cirolarındaki ve karlarındaki gelişmelere bağlı olarak vergi gelirlerinde de artışlar gerçekleşebilir. 

Özelleştirmenin bütçe üzerindeki etkileri analiz edilirken cevaplanması gereken iki soru gündeme gelmektedir.

1- Devlet hazinesinden kamu işletmelerine ne kadar transfer yapılmaktadır?

2- Kamu işletmelerinden devlet hazinesine ne kadar kaynak aktarılmaktadır(3)?

O halde, kamu işletmelerinin kamuya yük teşkil edip etmediği sorusunun cevabı, kamudan bu kuruluşlara aktarılan tutarlarla, sözkonusu kuruluşların aktardıkları kaynakların karşılaştırılması sonucunda ortaya çıkacaktır.

III- TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI

Burada öncelikle özelleştirme sürecinin hukuki altyapısı ortaya konulacak, ardından başlangıcından günümüze özelleştirme uygulamaları ana hatlarıyla gözden geçirilecektir.

A. Mevzuat Düzenlemeleri

Ülkemizde konuyla ilgili ilk yasal düzenleme, 17.3.1984 tarih ve 2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında Kanundur. Bu Kanunla,  tasarrufların teşviki ve sağlanacak fonlarla kamu yatırımlarının süratle gerçekleştirilmesi amaçlanmıştır. Kamu kurum ve kuruluşlarına ait her çeşit alt yapı tesisleri ile KİK ve İDT’lere(4) ait tesisler için gelir ortaklığı senedi, KİT ve İDT’ler için hisse senedi çıkartılması ve işletme hakkı verilmesi,  sağlanacak gelirlerin Kamu Ortaklığı Fonu’nda toplanması öngörülmüştür. Kanunda üst düzeyde kararları almak üzere Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Kurulu oluşturulmuş, bu kararları uygulamak üzere 1.5.1985 tarih ve 3188 sayılı Kanunla Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı kurulmuştur. 2983 sayılı Kanun’da işletme hakkı verilmesi, KİT’lere ait tesislerin mülkiyet hakkı saklı kalmak kaydıyla belirli bir bedel karşılığında belli süre ve şartlar dahilinde gerçek ve tüzel kişiler tarafından işletilmesi ve mamullerinin pazarlanması olarak kabul edilmiştir. Gelir ortaklığı senedi ve işletme hakkı devri uygulaması, ilk defa bu Kanunla mevzuatımıza girmiştir. Gelir ortaklığı senetlerine ilişkin ayrıntılar daha sonra yürürlüğe konulan Kamu Ortaklığı Fonu Yönetmeliğinde düzenlenmiştir. Söz konusu yönetmelikte, kamu kurum ve kuruluşlarına  (İDT, KİK dahil) ait alt yapı tesislerinin (köprü, baraj, elektrik santralı, karayolu, demiryolu ve benzeri) gelirlerine gerçek ve tüzel kişilerin ortak olması için gelir ortaklığı senedi ihraç edilmesi ve bu senetlere verilecek gelirin Kamu Ortaklığı Kurulu tarafından belirlenmesi öngörülmüştür.

Türkiye’de özelleştirme ile ilgili kapsamlı düzenleme 28.5.1986 tarih ve 3291 sayılı Kanunla yapılmıştır. Bu Kanunda kamu kuruluşlarının özelleştirme kapsamına alınması ve uygulamalarının yürütülmesine ilişkin esaslar belirlenmiş, İDT, KİK, müessese, bağlı ortaklık, işletme ve işletme birimlerinin doğrudan doğruya veya dolaylı olarak devlete ait hisselerinin tamamının bedel alınmadan Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi’ne devrine imkan sağlanmıştır. Özelleştirme uygulamaları konusunda en üst karar mercii olarak Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Kurulu belirlenmiştir.

Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi, 412 ve 414 sayılı KHK’ler ile 10.4.1990 tarihinden itibaren Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı adı altında iki ayrı kuruluş olarak yeniden örgütlenmiştir. 414 sayılı KHK ile Kamu Ortaklığı İdaresi, özelleştirme uygulamalarının yürütülmesi ve Kamu Ortaklığı Fonu ile Çalışanların Tasarruflarını Teşvik Hesabı’nın yönetimi konusunda görevli kılınmıştır. 6.1.1992 tarihinde yürürlüğe giren 473 sayılı KHK ile özelleştirme uygulamaları konusunda yeniden en üst karar organı olarak Kamu Ortaklığı Yüksek Kurulu belirlenmiştir.

3291 sayılı Kanun’da yer alan özelleştirmeye ilişkin hükümlerin gelişen koşullara göre yetersiz kalması, özelleştirmede ortaya çıkan yetki kargaşası ve özelleştirmenin hukuki alt yapısının süratli bir özelleştirmeye imkân vermemesi karşısında yeni bir düzenlemeye ihtiyaç duyulmuştur. Bu amaçla 11.5.1994 tarihinde yürürlüğe giren 3987 sayılı yetki Kanununa dayanarak 530 ve 531 sayılı KHK’ler çıkarılmıştır. Bu KHK’ler ile  2983 ve 3291 sayılı  Kanunlarda değişiklikler yapılmıştır.  Daha sonra söz konusu KHK’lerin dayanağı olan 3987 sayılı yetki Kanununun Anayasa Mahkemesinin 7.7.1994 tarihli kararıyla iptal edilmesi üzerine,  27.11.1994 tarih ve 4046 sayılı  Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesine ve Bazı Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun çıkarılmış,  Özelleştirme İdaresi Başkanlığı ve Özelleştirme Fonu kurulmuştur. Bu Kanunda özelleştirme işlemleri konusunda en üst karar organı olarak Özelleştirme Yüksek Kurulu belirlenmiştir.  4046 sayılı Kanunda, Özelleştirme Yüksek Kurulu, Özelleştirme İdaresinin görev ve yetkileri, özelleştirme uygulamalarında uyulacak ilkeler ve kurallar ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Daha sonraları söz konusu Kanunda esas yapı korunarak çeşitli değişiklikler yapılmıştır.  Bugün özelleştirme uygulamaları 4046 sayılı Özelleştirme Kanununa göre yapılmaktadır.

 14.6.1995 tarihinde 4046 sayılı Kanun çerçevesinde Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin hisseleri özelleştirme kapsamına alınarak Özelleştirme İdaresi’ne devredilmiştir. Ancak bu işlemin 28.2.1996 tarihinde Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmesi ile adı geçen Şirket özelleştirme kapsamından çıkartılmıştır. Daha sonra Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin özelleştirme çalışmaları 406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanunun ile 4161, 4502, 4673, 4971, 5189 ve 5335 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde yürütülmüştür. 4971 sayılı Kanunda, Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin özelleştirilmesine ilişkin stratejinin belirlenmesi ve Telekom hisselerinin hisse senedine dönüştürülebilir tahvil yoluyla satışına imkân verecek düzenleme yapılmıştır. 

Diğer taraftan, 3096 sayılı Türkiye Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretimi, İletimi, Dağıtımı ve Ticareti ile Görevlendirilmesi Hakkında Kanuna göre Enerji Bakanlığınca kullanılan elektrik üretim ve dağıtım tesislerinin özelleştirilmesi yetkisi, 20.02.2001 tarih ve 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanununun 14 üncü maddesinde yapılan değişiklik ile Özelleştirme İdaresi’ne verilmiştir(5).

Özelleştirme programında bulunan kuruluşlarda istihdam edilen işçilerin özelleştirme sonrası işsiz kalmaları durumunda, iş bulabilmelerine çözüm bulunamaması özelleştirmenin önündeki en büyük engeli oluşturmuştur. Özelleştirmeler sonrası birçok kurumda uzun süreli eylemler ve olaylar olmuş, özelleştirmelerin bir anlamda işsizleştirmeye dönüştüğü şeklindeki kanaatler yaygınlaşarak, özelleştirmelere karşı toplumsal bir direncin oluşmasına yol açmıştır. Bunun üzerine  2003 yılı başında 58 inci Hükümet tarafından bu personelden özelleştirme sonrası isteyenlere memurluğa geçme hakkı tanıyan bir kanun tasarısı TBMM’ye sunulmuş, daha sonra bundan vazgeçilerek 3.5.2004 tarihli ve 2004/7898 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ve ek düzenlemelerine istinaden 01.01.1992 tarihinden itibaren özelleştirme sonucu işten çıkarılan işçilerden emekli olmayanların 657 sayılı Kanunun 4/C maddesi çerçevesinde diğer kamu kurum ve kurumlarına geçici personel olarak atanmaları imkanı sağlanmıştır.   Diğer yandan, 4046 sayılı Özelleştirme Kanununun 21, 22 ve 24 üncü maddeleri kapsamında, çalışanların mağduriyetlerini en aza indirecek uygulamalar da yapılmıştır. Bu konu, özelleştirme giderleri başlığı altında ayrıca incelenecektir.

B. Özelleştirme Uygulamaları

Özelleştirme İdaresi’nce, 1984-2004 döneminde 243 kuruluştaki kamu hisseleri, 22 yarım kalmış tesis, 198 taşınmaz, 4 elektrik santrali, 6 otoyol, 2 boğaz köprüsü, 28 tesis, 55 akarsu santrali, 6 liman, 19 elektrik dağıtım bölgesi, karayolları araç muayene istasyonları ve şans oyunları lisans hakkı özelleştirme kapsam ve programına alınmıştır (Başbakanlık YDK, 2004: V).

Kaynak: ÖİB verilerinden yararlanılarak hazırlanmıştır.

TABLO 1’de görüldüğü gibi, bugüne kadar özelleştirme kapsam ve programına alınan kuruluşlardan 181’inde blok satış yöntemi ile işlem yapılmış olup, bu işlemler neticesinde 178 şirkette kamu hisselerinin tamamı, 3’ünde kamu hisselerinin bir bölümü satılmıştır. 166 işletme ve tesis satışı gerçekleştirilmiştir. 32 halka arz işlemi, 95 İMKB’de satış işlemleri yapılmıştır. 1177 varlık satışı gerçekleştirilmiş olup, söz konusu satışlar içerisinde 17 liman işletmesinin işletme hakkı devri, 14 otel ve sosyal tesis, 3 gemi ve 2 kamu hizmetinin özelleştirme işlemi bulunmaktadır. Türk Telekom’un özelleştirilmesi yürürlüğe konulan özel kanunlar ile tamamlanmıştır.

GRAFİK 1: ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARININ DAĞILIMI

Özelleştirme uygulamalarının yaklaşık yüzde 63’ünü blok satışlar oluşturmaktadır. Halka arzlar yüzde 17, varlık satışları ile işletme ve tesis satışları  yüzde 7’şerlik, İMKB’de satışlar yüzde 4 ve bedelli devirler yüzde 2’lik bir paya sahiptir.